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[기고]개발제한구역 훼손지정비사업의 정책효과 제안

최종수정 2017.02.27 14:42기사입력 2017.02.27 11:24

개발제한구역은 도시의 무질서한 외연확산 방지를 주목적으로 1971년 도시계획법 개정을 근거로 도입되어 최근까지 도시주변의 자연환경보호와 도시연담화 방지등에 크게 기여하고 있다. 국가차원에서의 정책사업인 보금자리주택이나 뉴스테이 등과 국방상의 필요성으로 일부 해제하였고, 지자체별로 총량제를 실시하여 계획적인 토지활용에 그 초점을 두고 있다.

그러나 고도 산업화가 필요한 시기에 택지개발과 주택보급이 절실한 상황에서도 도시의 무질서한 확산방지와 도시민의 건전한 생활환경 보호를 동시에 달성하려는 목적이었지만, 이미 택지개발촉진법이 폐지되었고, 주택건설촉진법도 주택법으로 건설보다는 관리에 중점을 두는 시대로 접어 들었으며, 도시정책도 도시재생에 초점이 모아지고 있고, 결국 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률」이 제정되어 시행되기 이르렀다.

따라서 개발제한구역의 운용도 당초 제정목적을 준수하면서도 국가경제적 측면에서 그 기능을 제고해야 할 때가 되었다고 본다. 그 한예로 2015년부터 시행되어 2017년말까지만 한시적으로 운영되고 있는 “개발제한구역훼손지 정비사업”을 들 수 있다.

이 사업은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 기반을 두고 국토교통부에서는 업무처리규정과 가이드라인을 별도로 만들어 2016년 6월에 국민들에게 발표하였고, 남양주시에서는 이를 축약하여 사업시행 가이드라인을 만들어 관련부서에 비치하여 두고 있으면서 시민들에게 홍보하고 있는 중이다.

훼손지정비사업은 개발제한구역내에서 동·식물관련시설로 허가를 득한 후 불법 물류창고 등으로 이용되는 토지의 정비를 위하여 정비사업계획수립 및 개발제한구역관리계획변경, 도시계획심의, 각종 영향평가, 도시개발구역지정, 실시계획인가, 공사시행과 행위허가 등의 단계를 거쳐 합법적인 물류창고 설치를 허용하여 녹지기능 회복과 도시환경개선을 목적으로 시행되는 사업이다.
"훼손시설이란 2016년 3월30일 이전에 설치된 동·식물관련시설이 건축물대장에 표시된 시설을 의미하고, 훼손지는 훼손시설이 설치된 토지면적의 20% 이상인 토지"를 말한다. 이러한 훼손지가 원칙적으로 밀집하여 있어야 하는데, "밀집훼손지는 훼손지설이 설치된 토지가 접하여 있거나 인근에 밀집하여 있는 경우로서 훼손지 면적이 정비사업구역의 70%이상인 경우"를 말한다.

하나의 정비사업구역 설정기준은 밀집훼손지가 1만㎡이상이고 그 중 훼손지 면적이 전체 구역면적의 70%이상일 것을 요구하고 있다. 즉, 30%는 비훼손지(20%미만인 동식물시설, 전, 답, 주거용건축물, 근린생활시설 등)가 포함될 수 있도록 하고 있다. 한편 밀집훼손지 면적이 1만㎡이상이고 그중 훼손지면적이 70% 이상인 경우 흩어진 훼손지도 정비사업구역에 포함할 수 있도록 하고 있는데, 밀집훼손지 인근토지소유자의 미동의 등의 사유가 있을 경우에는 동일한 시·군·구 내에 있는 다른 훼손지도 가능하도록 규정하고 있다.

하지만, 시행 1년이상이 지난 지금 전국에서 이 사업을 하겠다고 신청한 건수는 겨우 1곳에 불과하고, 그것도 반송되었다고 한다. 이는 제도상의 문제점과 실행상의 한계성 및 관련규정의 불일치와 애매모호한 규정, 토지주 입장의 미반영, 담당공무원의 소극적인 업무인식, 제도개선 노력부재 등에 그 원인이 있다.

어차피 많은 세금과 노력을 들여 만든 제도라면 그 정책적 효과가 실현되어 무분별한 개발제한구역시설의 체계적 관리과 지역경제 활성화에 기여하도록 하는 것이 옳을 것이므로, 정책목표 달성이 가능한 방안을 몇가지 제시하고자 한다.

첫째, 본 제도는 근거 법률외에도 도시개발법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률, 도로법, 도시·군계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙 둥 수많은 법규를 융합하지 않고 평면적으로 뒤섞어 놓고 있다. 적은 면적의 물류창고를 현재 이용상태대로 합법화시켜주는것에 불과한데, 지자체, 도, 국토교통부까지 심의를 받아야 한다. 너무 오랜시간이 소요되고 절차도 너무 복잡하다. 일정면적 이하는 광역자치단체(도)와 지자체에서 인허가가 마무리되는 것이 옳을 것이다.

둘째, 이행강제금과 벌금은 정비사업 신청서가 지자체에 접수 되는대로 부과하지 않아야 한다. 접수시 이행강제금은 모두 납부하도로 하고 있기 때문이다.

셋째, 전체사업면적의 30%를 공원이나 녹지로 조성까지 하여 기부체납하도록 하고 있는데, 도로 등 기반시설을 감안하면 창고의 특성상 너무 많다는 점이다. 창고 이외 부분을 모두 합하여 30%이하로 하는 것이 보다 현실적이다. 도로에 접해 있는 비싼 토지를 사실상 40%~50%씩을 공원조성까지 하여 기부체납할 토지주가 어디있겠는가?

넷째, 이 사업을 하려면 창고신축, 도로건설 및 공원조성, 취득세 및 각종 부담금납부, 미납된 이행강제금 납부, 도시계획변경비용, 흩어진 훼손지 매입 등 엄청난 비용부담이 발생하게 되어 있다. 담당 공무원은 특혜라고 말하고 있지만 실제로는 혜택보다 비용이 훨씬 큰 것이 사실이다. 세금 및 부담금감면조항을 만들어 놓지도 않고 시행하고 있는데, 이에 대한 재검토가 필요하다.

다섯째, 시행령에서는 동식물 관련 시설이 설치된 토지 외의 밀집훼손지 내 토지에는 임야가 포함되지 않을 것을 규정하고 있는데, 이는 30% 비훼손지에는 임야가 포함될 수 있다는 해석이 가능하고, 임야는 보존하도록 하면 될 것이다. 흩어진 훼손지는 어자피 공원이나 녹지로만 정비하도록 되어 있으므로 임야나 도로를 합하여 구역면적에 삽입하도록 하여도 무방할 것이다. 전 국토의 65%가 임야임을 감안하면 임야는 어디에든 있다. 아울러 밀집훼손지도 정형화가 기본이겠지만, 다른법에서 처럼 수용이나 매도청구 등 강제할 수 있는 규정이 없는 만큼 미동의자가 발생하더라도 기본요건을 충족한다면 사업이 진행되도록 하여야 할 것이다.

여섯째, 불법창고 주변에는 방치된 농지가 다수 있다. 농업 기능이 상실된 탓이다. 이왕에 놀리는 농지라면 비훼손지에 포함시켜 기부체납 받은 다음 지자체의 지역소득창출을 위한 토지로 다양하게 활용할 것을 제안한다. 개발제한구역내에서도 소득을 올릴 수 있는 방법이 얼마든지 있고, 사례도 많다. 무조건 개발하면 안된다는 사고에서 벗어나야 한다. 따라서 비훼손지 30% 범위에 흩어진 훼손지에서의 방치된 농지를 포함시켜 활용하는 것이 바람직하다고 본다.

일곱 번째, 창고높이를 8미터로 제한하고 있다. 층수는 2층으로 가능하도록 하고는 있다. 창고중에는 농수산물창고나 특수용창고도 있을 수 있고, 2층을 만들어 별도 보관하는 것이 나은 물품도 있으며, 사무실이나 휴게실로 활용할때도 8미터는 현실을 고려하지 않은 조치다. 요즘 주거용 오피스텔로 4미터 이상으로 짓는 것을 보면 더욱 절실하다. 지게차가 들어가 작업을 하려해도 10미터는 되어야 한다는 것이 한결같은 지주들의 목소리다.

여덟 번째, 1만제곱미터의 면적 기준울 갖춘 여러개의 사업지는 하나의 사업지로 보아 연계하여 체계적으로 추진하는 것도 필요하다. 그럴 경우 기부체납하는 공원도 크게 만들면 도시공원 기능을 충분히 발휘하여 시민들을 위한 공간이 될 것이다.

최소한 이상과 같은 제도개선이나 운용상의 탄력성을 보여야만 본 제도는 당초의 목표를 달성할 수가 있다. 대 국민을 상대로 발표한 정책이 지금처럼 국민들로부터 철저히 외면받는다면 그 이유와 방법을 찾고, 오로지 국민만을 바라보고, 시행하는 새로운 정책이 되어야 한다.

한시법이라고 시간만을 보낸다는 느낌을 지울수가 없다. 전국 차원에서는 물류시설이 부족한다고 국토교통부에서는 발표한 적이 있다. 산업의 기본은 생산과 유통이며, 생산과 소비의 원활한 회전기능을 하는 것이 물류다. 우리나라가 물류선진국이 되기 위해서는 물류비용의 절감과 경쟁력 있는 물류시스템의 개발 및 물류거점화의 체계화가 필요하다.

남양주시와 하남시는 이러한 요건을 갖추고 있는 곳이며, 수도권의 대도시를 둘러싸고 있어 도시접근성이 우수하고 타도시로의 물류반입을 위한 거점이 될 수 있음을 잋어서는 안된다. 단순한 시각과 법규정 및 스스로 만든 가이드라인의 한줄한줄에 얽메이기보다는 보다 넓고 큰 안목으로 본 정책의 부가가치 효과를 창출해 때 그 빛을 발할 수 있을 것이다. 국민들로부터 신뢰받는 정부행정의 표본이 될 수 있을 것이다.

송상열(인하대학교 도시계획연구소 부동산학 박사)



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